N°021_Vol.2_24

Introduction: Au cours des dernières décennies, les organisations publiques ont connu des transformations profondes visant à améliorer leur efficacité, leur transparence et leur responsabilité dans la gestion des ressources publiques. Dans un contexte marqué par la mondialisation, la rareté des ressources financières et l’augmentation des besoins sociaux, les États sont de plus en plus amenés à adopter de nouvelles approches de gestion orientées vers la performance. Parmi ces approches, figure la gestion axée sur les résultats (GAR), qui constitue aujourd’hui un instrument important dans la modernisation de la gestion publique. Cette approche met l’accent sur l’atteinte d’objectifs mesurables et sur l’évaluation des résultats obtenus par les organisations. Selon Drucker (1954), considéré comme l’un des pionniers du management moderne, toute organisation efficace doit être orientée vers des objectifs précis et doit évaluer régulièrement ses performances afin d’améliorer son fonctionnement. La gestion axée sur les résultats s’inscrit également dans la dynamique des réformes administratives inspirées du New Public Management, qui vise à introduire dans le secteur public des méthodes de gestion empruntées au secteur privé. Selon Hood (1958), le New Public Management repose sur plusieurs principes fondamentaux, notamment l’orientation vers les résultats, la responsabilisation des gestionnaires publics, la transparence dans la gestion des ressources et l’évaluation de la performance.

En effet, la République Démocratique du Congo fait face à une crise de gouvernance qui affecte durablement l’ensemble de son portefeuille public. Les entreprises du portefeuille de l’État, qu’elles opèrent dans le secteur minier, énergétique, des transports ou de l’habitat, présentent un tableau alarmant : surendettement, résultats d’exploitation déficitaires, dépendance accrue aux subventions et, surtout, absence de reddition des comptes.  Ce constat, que la Banque Mondiale résume en notant que « la quasi-totalité des entreprises publiques ont réalisé des résultats négatifs depuis 3 ans », ne doit pas être lu comme une fatalité géographique ou culturelle, mais comme le symptôme d’un système de gestion resté enfermé dans une logique administrative des moyens, incapable de basculer vers une rationalité de résultats. À mon sens, cette situation révèle avant tout une pathologie institutionnelle : les réformes juridiques existent, mais elles ne produisent pas les transformations comportementales et organisationnelles attendues. Le secteur de l’habitat, en particulier à Kinshasa, illustre avec acuité cette tension entre besoins croissants et incapacité structurelle de l’État à y répondre. Avec près de 15 millions d’habitants et une croissance urbaine anarchique, la capitale congolaise fait face à un déficit de logements abyssal, aggravé par des constructions anarchiques et des inondations récurrentes qui détruisent des habitations précaires. Dans ce contexte, la création d’institutions dédiées ne suffit pas ; il faut des mécanismes de gestion performants capables de traduire les intentions politiques en livrables concrets. C’est précisément dans cette perspective que le Fonds National de l’Habitat (FONHAB) a été créé par décret n°18/033 du 19 novembre 2018, en application de la loi n°08/009 du 7 juillet 2008. Doté de la personnalité juridique et de l’autonomie financière, placé sous la tutelle du ministère de l’Urbanisme et Habitat, le FONHAB devait constituer le levier financier et social de la politique nationale du logement. Pourtant, un paradoxe saute immédiatement aux yeux : créé en 2018, le Fonds n’est devenu opérationnel qu’en mai 2023, soit après cinq années de latence institutionnelle.  Cet écart temporel entre la volonté législative et la réalité opérationnelle constitue le point de départ de notre réflexion. Il ne s’agit pas d’un simple retard administratif, mais d’un indicateur révélateur de la difficulté à ancrer une culture de la performance dans les établissements publics congolais. La problématique centrale de cette recherche émerge de la confrontation entre, d’une part, les objectifs affichés par le FONHAB et, d’autre part, l’absence criante de résultats mesurables.

Le plan stratégique 2023 prévoit la construction de 6 071 unités de logement ; pourtant, au moment de l’enquête, le financement n’avait pas encore été attribué par le gouvernement, malgré l’obligation légale annuelle de dotation. Cette situation illustre ce que nous qualifions de « rupture de la chaîne de performance » : le FONHAB dispose d’un cadre stratégique (Plan Stratégique de Développement, Contrat-Programme avec l’État, Plan de Travail Annuel et Budget), mais il lui manque la substance opérationnelle les ressources financières allouées et les mécanismes de contrôle permettant de traduire la planification en réalisations. Drucker, dès 1954, posait les bases du management par objectifs en affirmant que toute organisation efficace doit être orientée vers des résultats précis et évaluer régulièrement ses performances. Cette exigence, loin d’être une importation abstraite du secteur privé, constitue à nos yeux une condition sine qua none de la légitimité de toute institution publique. Car quelle crédibilité peut revendiquer un établissement public qui planifie sans pouvoir exécuter faute de moyens, et qui justifie ses choix sans pouvoir démontrer d’impacts ? L’approche de la gestion axée sur les résultats (GAR), telle que définie par le PNUD comme « une stratégie ou méthode de gestion appliquée par une organisation pour veiller à ce que ses procédures, produits et services contribuent à la réalisation de résultats clairement définis », apparaît donc comme un cadre pertinent pour analyser cette défaillance. Toutefois, nous tenons à souligner que la GAR ne peut se réduire à un ensemble d’outils techniques (indicateurs, tableaux de bord, rapports). Elle suppose un changement culturel profond, un basculement d’une logique de moyens où l’on justifie son existence par le budget consommé vers une logique de résultats, où l’on évalue la valeur produite pour les citoyens. Dans le cas du FONHAB, cette transition reste inachevée.

Les mécanismes formels existent (conseil d’administration, collège des    commissaires aux comptes, séparation ordonnateur-comptable), mais ils fonctionnent dans un vide de ressources et de culture de la redevabilité. La GAR y apparaît ainsi comme une coquille vide : présente dans les textes, absente des pratiques. C’est ici que la notion de « mécanismes de justification », empruntée à Boltanski et Thévenot, prend toute sa pertinence. Ces mécanismes désignent les dispositifs par lesquels une organisation rend compte de ses choix et légitime ses allocations devant ses parties prenantes. Or, au FONHAB, la reddition des comptes reste formelle.  Les rapports trimestriels sont produits, mais leur utilisation pour l’amélioration continue est faible ; le collège des commissaires aux comptes est institué, mais son indépendance et son efficacité restent limitées. Nous considérons que cette faiblesse des mécanismes de justification n’est pas un détail organisationnel : elle est au cœur de la crise de légitimité du FONHAB. Une institution qui ne peut pas démontrer ce qu’elle fait avec les ressources dont elle dispose ou qu’elle devrait mobiliser perd la confiance de ses financeurs et de ses bénéficiaires, et sombre dans l’impuissance programmée.

L’allocation des ressources constitue un levier essentiel : une GAR rigoureuse doit permettre de planifier les besoins, de hiérarchiser les priorités et d’optimiser l’utilisation des moyens. D’autre part, les mécanismes de justification créent la pression institutionnelle nécessaire pour que les objectifs fixés soient effectivement poursuivis. Si l’on reprend la théorie de l’agence développée par Jensen et Meckling (1976), la divergence d’intérêts entre mandant (l’État) et mandataire (les gestionnaires du FONHAB) ne peut être surmontée que par des dispositifs de contrôle et de transparence qui réduisent l’asymétrie informationnelle. Or, c’est précisément l’absence de ces dispositifs qui caractérise le FONHAB aujourd’hui. Stiglitz (1998) rappelle à juste titre que l’efficacité de la gestion publique dépend de la manière dont les ressources sont allouées et utilisées. Nous partageons cette analyse, mais nous la complétons d’une dimension sociologique : au-delà de l’optimisation technique, l’allocation des ressources dans une entreprise publique est un acte politique et social qui nécessite d’être justifié. Le FONHAB se trouve au carrefour de pressions multiples : attentes des ménages en quête de logement décent, contraintes budgétaires de l’État, exigences des partenaires techniques et financiers (Banque Mondiale, Shelter Afrique), et impératifs de viabilité financière. Sans mécanismes de justification robustes, ces tensions ne peuvent être arbitrées de manière transparente, et l’institution sombre dans l’opacité ou l’inertie.

Partant de ce constat, la problématique de cette recherche s’articule autour de l’interrogation suivante Comment la gestion axée sur les résultats influence-t-elle la performance organisationnelle du Fonds National de l’Habitat (FONHAB), et quels rôles jouent l’allocation des ressources et les mécanismes de justification dans cette relation ? De cette question principale découle les interrogations secondaires suivantes : (1) L’allocation des ressources (budgétaires, humaines, matérielles) joue-t-elle un rôle médiateur dans la relation entre la GAR et la performance du FONHAB ? (2) Les mécanismes de justification (transparence, responsabilité, rapports de performance, contrôle interne) jouent-ils un rôle médiateur dans la relation entre la GAR et la performance du FONHAB. Consécutivement aux questions posées, les réponses ci-dessous sont provisoirement avancées : (1) La gestion axée sur les résultats exerce un effet positif et significatif sur la performance organisationnelle du FONHAB, (2) l’allocation des ressources joue un rôle médiateur dans la relation entre la gestion axée sur les résultats et la performance organisationnelle du FONHAB, (3) les mécanismes de justification jouent un rôle médiateur dans la relation entre la gestion axée sur les résultats et la performance organisationnelle du FONHAB.